Wel of niet onteigenen voor natuur, soms de wens tot het recht op onteigening, in ieder geval recht op een volledige schadeloosstelling?

dinsdag 7 juli 2020 Geschreven door Diana Frikkee en Peter Overwater 
  
Het onderwerp wel of niet onteigenen als middel om een in het algemeen belang gegeven andere bestemming feitelijk te realiseren is van alle tijden. Waarbij speelt, het grondrecht op eigendom en de noodzaak om maatschappelijk doelstellingen te realiseren.
 
Dit onderwerp speelt ook bij het aanleggen van nieuwe natuur en herstel van de biodiversiteit in bestaande natuurgebieden.
Bij het begin van het gaan inzetten van landbouwgrond voor natuurontwikkeling (1975, Relatienota[1], deel drie van de Derde Nota Ruimtelijke Ordening), door het aanwijzen van reservaats- en beheersgebieden liepen de emoties (ook toen al) hoog op. Bijvoorbeeld door het uiten van de harte kreet door boeren: ik word geen parkwachter. Toen is het adagium ontstaan dat de realisatie niet zou worden afgedwongen door onteigening maar puur op vrijwillige basis zou worden gebaseerd. Met als consequentie dat een verkoper geen recht zou hebben op een volledige schadeloosstelling, maar alleen op een vergoeding van de waarde van de grond en opstallen. Dat was de uitkomst van de toenmalige maatschappelijke, politieke verhoudingen en toen nodig om het proces in gang te zetten.
 
Toenemende roep om onteigenen voor natuur
Dat niet onteigenen t.b.v. natuur is daarna een eigen leven gaan leiden, zelfs zo dat er door bestuurders werd gezegd dat onteigenen voor natuur juridisch niet zou kunnen. Inmiddels zijn we via de relatienota gebieden en de Ecologische Hoofdstructuur aangeland bij het Natuurnetwerk Nederland gericht op het, inmiddels afronden, van een samenhangend netwerk van bestaande en toekomstige natuurgebieden in Nederland.

Gedurende die periode is de roep om toch ook het grondbeleidsinstrument onteigening in te zetten voor het realiseren van deze maatschappelijke doelstelling in omvang toegenomen. Zo pleitte het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) in 2017 voor het inzetten van het onteigeningsinstrument t.b.v. het realiseren van de aanleg van nieuwe natuurgebieden.

Recent speelt het impliciet bij de rapportage door de ‘Stikstof’ commissie Remkes, over het verwerven van landbouwgrond nabij natuurgebieden.
Ook worden er door ondernemers vraagtekens gezet bij de vrijwilligheid, wanneer het beleid ertoe leidt dat er niets anders overblijft dan verkopen en zij het gevoel hebben te worden uitgerookt.
 
Wens tot onteigening?
Aan onteigening zitten in de kern twee kanten:
  • De onteigenaar realiseert het maatschappelijk vastgestelde doel.
  • De onteigende ontvangt een volledige schadeloosstelling: zodanig dat hij/zij in de zelfde vermogens- en inkomenspositie blijft. Zij het in de vorm van geld en niet van grond.
Maar er spelen ook andere aspecten:
  • Soms is er al heel lang sprake van plannen en duurt de planvorming vele jaren. Dan lijdt een eigenaar in die periode vaak schade, want is het veelal niet mogelijk om te verkopen en moeilijk om het bedrijf te blijven voeren. De schade hiervan heet schaduwschade en komt niet voor vergoeding in aanmerking.
  • De vraag is ook hoe vrijwillig hier de vrijwillige basis van verwerven voor het ontwikkelen van natuur is. Als de omliggende bedrijven zijn verkocht en de loonwerkers ter plaatsen zijn gestopt stokt de ontwikkeling.
  • Als een eigenaar besluit om zijn eigendom te koop aan te bieden, stuit dat soms op budgettaire beperkingen bij de overheid.
Het is dus goed denkbaar dat eigenaren die worden geconfronteerd met schaduwschade danwel wiens buren allemaal zijn uitgekocht aanspraak zouden willen maken op onteigening.
 
Geen recht op onteigening
De onteigeningsjurist Jacques Sluysmans begon zijn inaugurele rede met als titel Recht op onteigening ter gelegenheid van zijn benoeming als bijzonder hoogleraar Onteigeningsrecht op 4 juli 2013 dan ook met het aanhalen van het binnen de kringen van beoefenaars van het onteigeningsrecht gebezigde gezegde:
Onteigend worden is erg, maar niet onteigend worden is nog veel erger.
Hij hield een pleidooi voor het onder omstandigheden verschaffen van een recht op onteigening maar concludeerde dat daar geen recht op bestaat. Maar er doen zich dus omstandigheden voor dat eigenaren vinden dat het door de overheid realiseren van haar maatschappelijke doelstelling zulke ingrijpende gevolgen heeft dat onteigening kan worden gevorderd.

Een juridisch interessante poging is recent afgewezen door het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Daarbij vorderde de gemeente Beverwijk het beëindigen van de pacht van een plantenkwekerij, voor grond die zou worden aangewend voor woningbouw. Dat is een grondslag voor het beëindigen van pacht, onder de verplichting voor de verpachter om de pachter volledig schadeloos te stellen.
De pachter was ook eigenaar van een aanpalend stuk grond met zijn huis en bedrijfsopstallen en stelde dat door het wegvallen van het gepachte de grondslag onder zijn bedrijf verviel en hij er recht op had dat zijn eigendom zou worden onteigend.
Het Hof overwoog, niet verrassend, dat er geen recht op onteigening bestaat en het de gemeente vrij staat de eigendommen niet te onteigenen.


Maatschappelijk gewenst: van alleen de waarde naar volledige schadeloosstelling
De vraag is dus wat de uitkomst moet zijn van enerzijds de toenemende roep om het inzetten van onteigening voor het realiseren van natuurdoelstellingen en het anderzijds door eigenaren steeds meer geconfronteerd worden met maatregelen die het hun onmogelijk maken hun bedrijf nabij natuurgebieden voort te zetten. Met als bijkomende vraag wat te doen met de waardedaling van de bedrijven als gevolg van dat beleid?
Misschien biedt de Relatienota uit 1975 hiervoor een handvat, waar deze bepaalde dat bij aankoop de waarde moest worden bepaald op basis van een vergelijkingsgebied zonder invloed van een natuurgebied.
 
Maar bovenal zou het goed zijn om als uitgangspunt te nemen aankoop op basis van volledige schadeloosstelling en niet meer alleen op basis van de waarde van de grond en opstallen. Daardoor wordt het meest recht gedaan aan alle belangen.

[1] De Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbeleid