Het voorkeursrecht onder de Aanvullingswet grondeigendom: de belangrijkste wijzigingen

maandag 1 juli 2019 Geschreven door Olaf van den Broek
Inleiding
Op 1 februari 2019 is het wetsvoorstel Aanvullingswet
grondeigendom Omgevingswet (TK 2018-2019, 35 133,
hierna: 'Aanvullingswet grondeigendom') ingediend bij de Tweede Kamer. In dit artikel wordt ingegaan op de belangrijkste voorgestelde wijzigingen in de regeling van het voorkeursrecht en wordt nagegaan of de regeling bijdraagt aan het bereiken van de nieuwe doelstellingen.
 
Wat houdt het voorkeursrecht in?
Het voorkeursrecht als bedoeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten (verder: 'Wvg') biedt gemeenten (of de provincie of het Rijk, voor de leesbaarheid hierna te noemen: 'de gemeente') de mogelijkheid om grondeigenaren bij een voorgenomen vervreemding te verplichten hun gronden eerst aan de gemeente aan te bieden. De gemeente heeft daardoor een eerste recht van koop. Om een voorkeursrecht te vestigen dient de gemeente een zogeheten aanwijzingsbesluit te nemen. In dit aanwijzingsbesluit dient onder meer beargumenteerd te worden dat het huidige gebruik van de betreffende gronden afwijkt van de toegekende bestemming (in een bestemmingsplan) of toegedachte bestemming (in bijvoorbeeld een structuurvisie) en dat deze bestemming een niet-agrarische is. Een voorkeursrecht kan momenteel gevestigd worden vooruitlopend op de vaststelling van een structuurvisie of bestemmingsplan, maar ook als er al een structuurvisie of bestemmingsplan is. 
 
Nieuwe doelstellingen
De huidige Wvg kent drie doelstellingen. Deze doelstellingen zijn:
  1. versterking van de regisserende rol van de overheid; 
  2. verbetering van de onderhandelingspositie van de overheid op de grondmarkt en
  3. beheersing van de grondprijzen.
 
De voorkeursrechtregeling in de Aanvullingswet grondeigendom kent dezelfde doelstellingen en voegt daar nog drie doelstellingen aan toe:
  1. verbetering van de kenbaarheid van voorkeursrechten;
  2. verbetering van de positie van de eigenaar en
  3. een betere afstemming tussen het voorkeursrecht en onteigening.
 
In het licht van deze nieuwe doelstellingen dienen de hieronder opgenomen wijzigingen dan ook te worden gezien.
 
Vestigingsgrondslagen en -vereisten
Op basis van de huidige Wvg kan de gemeenteraad een voorkeursrecht vestigen op drie grondslagen, te weten op basis van een bestemmingsplan ex artikel 3 Wvg, op basis van een structuurvisie ex artikel 4 Wvg of op basis van een planologisch voornemen ex artikel 5 Wvg (lees: een buitenwettelijk plan zoals een masterplan of een stedenbouwkundige visie). Voorwaarde voor vestiging is dat voor de gronden een bestemming is toegekend/toegedacht die afwijkt van het huidige gebruik en niet-agrarisch is. Onder de Aanvullingswet grondeigendom worden deze vestigingsgrondslagen aangepast aan de terminologie en inhoud van de Omgevingswet. Zo wordt “bestemmingsplan” vervangen door “omgevingsplan” en wordt “structuurvisie” vervangen door zowel “omgevingsvisie” als “programma”.

Ook blijft het mogelijk om een voorkeursrecht te vestigen indien er nog geen omgevingsplan, omgevingsvisie of programma voor de gronden is vastgesteld die aan de reeds genoemde vestigingsvereisten voldoet. Daarbij dient opgemerkt te worden dat in de Aanvullingswet grondeigendom niet wordt overgenomen artikel 5, eerste lid, laatste zin, Wvg, namelijk dat in een besluit tot vestiging van een voorkeursrecht wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie. Die bepaling is indertijd in de Wvg opgenomen om de rechthebbende zekerheid te geven over de mogelijke duur van het verdere vervolg van het voorkeursrecht. Deze bepaling wordt blijkens de Memorie van Toelichting inzake de Aanvullingswet grondeigendom niet langer nodig geacht. Enerzijds omdat de Aanvullingswet grondeigendom duidelijk is over de mogelijke geldingsduur van het voorkeursrecht, ook als er een vervolg komt, en anderzijds omdat het voorgestelde artikel 9.5, derde lid, Aanvullingswet grondeigendom, een verplichting regelt om aan de rechthebbenden mededeling te doen van het vervallen of intrekken van voorkeursrechten.[2]

Ten slotte is nieuw dat de aanwezigheid van een provinciaal of nationaal belang voor de vestiging van een voorkeursrecht ten behoeve van de provincie of de Staat een vereiste is. Bij een vestiging op grond van een provinciale respectievelijke nationale omgevingsvisie, een provinciaal of nationaal programma of het omgevingsplan, kan voor de motivering van de aanwezigheid van dat belang daarnaar worden verwezen. Dit ligt echter anders bij een vestiging op grond van een planologisch voornemen (artikel 9.1, tweede lid Aanvullingswet grondeigendom). De aanwezigheid van een dergelijk belang kan in de voorkeursrechtbeschikking worden geïntroduceerd en de aanwezigheid van dit belang dient in de voorkeursrechtbeschikking te worden gemotiveerd. Daarbij dient tevens te worden aangegeven op welke wijze dat belang nader wordt vastgelegd. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de aankondiging van de vastlegging van het belang in de omgevingsvisie of een programma als bedoeld in de Aanvullingswet grondeigendom.
 
Inwerkingtreding voorkeursrecht
Ingevolge artikel 7, eerste lid Wvg treedt het voorkeursbesluit in werking op de dag na dagtekening van de Staatscourant waarin de terinzagelegging bekend is gemaakt. Vóór 1 juli 2009 werd de Staatscourant in papieren versie uitgegeven. Die kwam beschikbaar op de dag na dagtekening van de Staatscourant. Vanaf 1 juli 2009 wordt de Staatscourant echter alleen digitaal uitgeven, resulterend in een publicatie op de dag van verschijning zelf. Daardoor kan men reeds op de dag van publicatie ervan op de hoogte zijn van het feit dat er een voorkeursrecht op diens gronden is gevestigd, terwijl dat voorkeursrecht pas een dag later in werking treedt. De wetgever lijkt zich dit effect indertijd niet te hebben gerealiseerd. Dit heeft tot de voor de gemeente ongewenste situatie(s) geleid dat een zogeheten “laatste-dagovereenkomst” werd ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster, voordat het voorkeursrecht inwerking trad. Als gevolg daarvan kon men na de inwerkingtreding onder de aanbiedingsplicht van de gemeente uitkomen, mits uiteraard voldaan aan de overige voorwaarden.

In de Aanvullingswet grondeigendom kan deze omissie mijns inziens worden hersteld. Op basis van artikel 16.82a Aanvullingswet grondeigendom dient een voorkeursrechtbeschikking eerst te worden bekendgemaakt, waarna de beschikking kan worden ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Het voorkeursrecht gaat in op het tijdstip waarop de voorkeursrechtbeschikking is ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Aangezien die inschrijving  op dezelfde dag als de bekendmaking kan plaatsvinden, is er in die situatie geen tijdsverloop meer tussen bekendmaking en inwerkingtreding. De voorkeursrechtbeschikking dient binnen vier dagen na de bekendmaking te worden ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. De gemeente dient de beschikking dus zo spoedig mogelijk (bij voorkeur dezelfde dag als de bekendmaking) te laten inschrijven. Doet de gemeente dit niet tijdig, dan zal de gemeenteraad (of het college) het gevestigde voorkeursrecht onverwijld moeten intrekken. De gemeente dient er dus op bedacht te zijn dat zij na de bekendmaking van de voorkeursrechtbeschikking, tijdig overgaat tot inschrijving daarvan. Het voorgaande brengt verder met zich mee dat de gemeente een voorkeursrechtbeschikking niet in een openbare vergadering kan nemen, dan wel niet op haar website bekend kan maken. Door inschrijving van voorkeursrechten in de openbare registers van het Kadaster, komt de inschrijving in het gemeentelijke beperkingenregister overigens te vervallen.
 
Vervallen voorkeursrecht
Onder de huidige Wvg kan de gemeente afzien van verkrijging van een aangeboden onroerende zaak. De vervreemder krijgt dan weliswaar gedurende drie jaar de mogelijkheid om de aangeboden onroerende zaak te vervreemden aan een derde, maar het voorkeursrecht blijft op de onroerende zaak rusten. In de Aanvullingswet grondeigendom is een nieuwe bepaling toegevoegd aan de regeling op grond waarvan een voorkeursrecht vervalt. Indien de eigenaar van een onroerende zaak zijn bereidheid tot vervreemding aan het bevoegde orgaan heeft kenbaar gemaakt en dit bestuursorgaan besluit om af te zien van de verwerving of dit beslist niet tijdig, dan vervalt het voorkeursrecht van rechtswege, mits het voorkeursrecht al vijf jaar is gebaseerd op een omgevingsplan waarin de betrokken functie aan de locatie is toegedeeld.
 
Zelfrealisatie-uitzondering
De meest in het oog springende wijziging is de nieuwe uitzondering op de aanbiedingsplicht. Dit betreft de situatie waarin een vervreemder aantoont dat de beoogde verkrijger bereid en in staat is om de nieuwe functie te verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. De criteria waaraan moet worden voldaan, hebben een vergelijkbare strekking als de criteria die worden gesteld aan zelfrealisatieverweer bij onteigening.[3] Gevreesd wordt dat door het opnemen van deze nieuwe uitzondering de deur wijd open wordt gezet voor een terugkeer naar de tamelijk chaotische situatie van vóór de reparatiewetgeving uit 2002, een situatie waarin combinaties van grondeigenaren en projectontwikkelaars probeerden via ingenieuze samenwerkingsverbanden onder de werkingssfeer van artikel 26 Wvg uit te komen.[4]
Of zal deze nieuwe uitzondering in veel gevallen theoretisch blijken te zijn, net zoals zelfrealisatie door grondeigenaren in het kader van onteigening? De hierboven genoemde criteria inzake zelfrealisatie (bijvoorbeeld de mogelijkheid om qua eigendomspositie een zelfstandig deel van het betreffende plan te kunnen realiseren, het vereiste om dat in de vorm van planuitvoering te doen die de gemeente voor ogen staat en het vereiste om zich jegens de gemeente schriftelijk te verbinden), brengen in de praktijk met zich mee dat zelfrealisatie zelden voorkomt. Een uitzondering daarop vormt uiteraard de projectontwikkelaar die met de gemeente overleg voert over realisering van de bestemming (functie) op een grote aaneengesloten oppervlakte van het plangebied, eigendom van de projectontwikkelaar. Verworven vóór de vestiging van het voorkeursrecht.
 
Betekenis voor de praktijk
Gelet op de voorgestelde wijzigingen wordt geconcludeerd dat de voorkeursrechtregeling in de Aanvullingswet grondeigendom in deze vorm bijdraagt aan het bereiken van de nieuwe doelstellingen, te weten de verbetering van de kenbaarheid van voorkeursrechten, de verbetering van de positie van de eigenaar en een betere afstemming tussen het voorkeursrecht en onteigening.
 
[1] mr. O.J.C. (Olaf) van den Broek is werkzaam bij Overwater Grondbeleid Adviesbureau BV, o.van.den.broek@overwater.nl, www.overwater.nl.
[2] MvT wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet aan Tweede Kamer, p. 200.
[3] MvT wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet aan Tweede Kamer, p. 79.
[4] J.A.M.A. Sluysmans, De Aanvullingswet grondeigendom: een verkenning in vogelvlucht, TBR 2016/148, p. 937.