De verdwijning van de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan onder de Omgevingswet

maandag 1 maart 2021 Geschreven door Raisa den Otter
Inleiding
Op basis van de huidige stand van zaken treedt
de Omgevingswet per 1 januari 2022 in werking.
Daarmee verandert de procedure voor het wijzigen
van het juridisch bindende ruimtelijke plan.
In deze blog gaan wij in op wat dit betekent voor de wijzigingsbevoegdheid die nu nog op basis van de Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’) in een bestemmingsplan kan worden opgenomen maar na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet meer in een omgevingsplan.
Wij geven weer wat de huidige wijzigingsprocedure inhoudt, hoe onder de Omgevingswet een wijzigingsprocedure er uit komt te zien en hoe onder het overgangsrecht kan worden omgegaan met bestemmingsplannen die een wijzigingsbevoegdheid bevatten. De voordelen worden benoemd van wijziging onder de Omgevingswet en er volgt een advies voor situaties die onder het overgangsrecht vallen. Er wordt afgesloten met een conclusie.
 
Huidige procedure onder de Wro

Op basis van vigerende regelgeving, de Wro, kan in een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid worden opgenomen. De wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan brengt met zich mee dat het college van burgemeester en wethouders (‘B&W’) het bestemmingsplan, mits aan de voorwaarden zoals in het bestemmingsplan opgenomen, wordt voldaan, zelfstandig kan wijzigen, via een wijzigingsplan.

 
Procedure onder de Omgevingswet
Onder de Omgevingswet verdwijnt de wettelijke wijzigingsbevoegdheid uit de Wro. Er komt in de Omgevingswet een algemene delegatiemogelijkheid voor de gemeenteraad om B&W de bevoegdheid te geven om delen van het omgevingsplan te wijzigen. De gemeenteraad kan op basis van de Omgevingswet een delegatiebesluit nemen waarmee B&W de bevoegdheid krijgt om delen van het omgevingsplan te wijzigen. Hiermee kan in beginsel hetzelfde worden bewerkstelligd als met de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan onder de Wro, zo blijkt uit de Memorie van toelichting bij de Omgevingswet (‘Mvt’). Zo creëert het delegatiebesluit de mogelijkheid dat B&W het omgevingsplan wijzigt. Enkele verschillen tussen een wijzigingsbevoegdheid onder de Wro en het delegatiebesluit onder de Omgevingswet zijn dat:
  • een delegatiebesluit geen onderdeel uitmaakt van een omgevingsplan; het is een opzichzelfstaand besluit. De wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan maakt wel onderdeel uit van het bestemmingsplan en maakt op voorhand kenbaar dat voor een gebied concreet uitzicht is op wijziging van de bestemming. Deze functie kent een delegatiebesluit niet.
  • daarnaast kan een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan in een beroepsprocedure ter discussie worden gesteld, waarbij wordt getoetst aan een goede ruimtelijke ordening. Die mogelijkheid geldt niet voor het delegatiebesluit. Het delegatiebesluit kan pas door belanghebbenden ter discussie worden gesteld in een procedure tegen het omgevingsplan.
De hierboven genoemde verschillen zijn opmerkelijk gezien het doel van de Omgevingswet, namelijk het verbeteren van voorspelbaarheid van besluitvorming. Om hieraan toch te voldoen zouden gemeenten onder andere het delegatiebesluit actief dienen te communiceren, te ontsluiten via het Digitaal Stelsel Omgevingswet en nadrukkelijk dienen te vermelden in de toelichting op het betreffende omgevingsplan.
 
Overgangsrecht
De vraag is hoe na de inwerkingtreding van de Omgevingswet met een wijzigingsbevoegdheid, opgenomen in een bestemmingsplan, moet worden omgegaan. De huidige wijzigingsbevoegdheid als zodanig bestaat niet meer onder de Omgevingswet. Als men na de inwerkingtreding van de Omgevingswet gebruik wil maken van de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan, dient doorgaans naar het overgangsrecht te worden gekeken om te bezien wat nog mogelijk is met de bestaande wijzigingsbevoegdheid. Er bestaat echter geen overgangsrecht waarmee de bestaande wijzigingsbevoegdheid kan worden toegepast. Dit is te wijten aan de regels voor het omzetten van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (inclusief bestemmingsplan) naar het omgevingsplan. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan op zich zelf kan niet worden gewijzigd; bestaande regels kunnen alleen worden gewijzigd door het vaststellen van een nieuw omgevingsplan waarin de nieuwe regels worden opgenomen en waarin wordt bepaald dat de regels uit het oude plan vervallen. Tevens geldt dat omzetting slechts één keer mag plaatsvinden per locatie. Het is niet mogelijk om een aantal regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan in stand te laten en andere te wijzigen regels in een nieuw plan op te nemen.
 
Een ontwikkeling op basis van een oude wijzigingsbevoegdheid wordt onder de Omgevingswet dus gezien als ontwikkeling in strijd met het omgevingsplan, vanwege het ontbreken van specifiek overgangsrecht. De Omgevingswet biedt twee mogelijkheden:
  • wijziging van het omgevingsplan; en
  • een vergunning los van het omgevingsplan.
 
Wijziging van het omgevingsplan
Gemeenten hebben bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet een omgevingsplan van rechtswege waarin onder andere oude bestemmingsplannen zijn opgenomen. Dit omgevingsplan van rechtswege is het tijdelijk omgevingsplan. In de overgangsfase (de periode tussen de inwerkingtreding van de Omgevingswet tot 2029) moeten gemeenten het tijdelijk omgevingsplan omzetten naar een omgevingsplan dat voldoet aan alle regels uit de Omgevingswet. Met de wijziging van het omgevingsplan wordt hier bedoeld, de wijziging van dat tijdelijk deel (het omgevingsplan dat van kracht is gedurende de periode tot uiterlijk 2029) van het omgevingsplan. Voor wijziging van het omgevingsplan dient voor het gebied een geheel nieuw omgevingsplan te worden vastgesteld. Regels uit het oude bestemmingsplan vervallen. In de periode na invoering van de Omgevingswet zal dit hoogstwaarschijnlijk voor rompslomp zorgen en daarmee bestaat het risico dat de voortvarendheid van projectrealisatie in het geding komt. Vanwege (de onbekendheid met) de nieuwe wetgeving betreffende het wijzigingsproces bestaan er procedure risico’s en inhoudelijke afbreukrisico’s.
Voor het wijzigen van het omgevingsplan verstrekt de gemeenteraad een delegatiebesluit aan B&W. Hiermee wordt qua procedure zo veel mogelijk aangesloten bij de “oude” wijzigingsbevoegdheid waar B&W ook zelfstandig het bestemmingsplan kan wijzigen.
 
Een vergunning los van het omgevingsplan
Een andere mogelijkheid betreft het verlenen van een vergunning om los van het omgevingsplan, af te wijken. B&W is hier het bevoegd gezag en de beslistermijn bedraagt acht weken (plus eventuele verlenging). Het verschil met de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingplan is dat een wijzigingsbevoegdheid uit een bestemmingsplan op voorhand heldere condities bevat waaraan voldaan moet zijn om tot wijziging over te kunnen gaan. Een vergunningsaanvraag wordt getoetst aan het belang van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Voor zover B&W bij een vergunningsaanvraag de condities uit het bestemmingsplan hanteert om invulling te geven aan het criterium van ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’, bestaat in beginsel bij een rooskleurige benadering nauwelijks verschil. Echter gezien het feit dat overgangsrecht doorgaans voor behoud van rechten zou moeten zorgen, is het voorgaande opmerkelijk. Immers, het is onder de Omgevingswet aan B&W om al dan niet te zorgen voor behoud van die rechten.
 
Voor wijzigingsbevoegdheden uit bestemmingsplannen, biedt het overgangsrecht in principe geen uitkomst. Dit hoeft geen belemmering te zijn om tot wijziging te kunnen overgaan; buitenplans afwijken van een omgevingsplan behoort tot de mogelijkheden. Het meest eenvoudig is dat via een vergunning.
 
Voordelen delegatiebesluit
Het gewijzigde wijzigingsregime, vanwege de inwerking treden van de Omgevingswet, brengt een aantal voordelen met zich mee. In de eerste plaats zal er meer flexibiliteit bestaan vanwege de ruime delegatiebevoegdheid. Daarnaast hoeft niet al op het moment van vaststellen van het delegatiebesluit te worden aangetoond dat de gedelegeerde aanpassingen van een omgevingsplan zullen voldoen aan het wettelijk kader, dit hoeft pas wanneer B&W een nieuw omgevingsplan opstelt dan wel besluit tot afwijking van het omgevingsplan binnen de kaders van het delegatiebesluit. Tevens hoeft niet al op het tijdstip van het vaststellen van het delegatiebesluit te worden benoemd hoe de rechtszekerheid voor belanghebbende zal zijn gewaarborgd betreffende de te wijzigen delen van het omgevingsplan, ook dit hoeft pas bij het opmaken van een nieuw omgevingsplan dan bij besluit tot afwijking van het omgevingsplan binnen de kaders van het delegatiebesluit. Een ander voordeel is het feit dat een delegatiebesluit afhankelijk kan worden gemaakt van toekomstige onzekere gebeurtenissen, onder de Wro bestaat die mogelijkheid niet, de condities waaraan voldaan moet zijn om tot wijziging over te gaan staan al vast.
 
Advies voor ontwikkelingen die passen binnen een wijzigingsbevoegdheid.
In het geval een beoogde ontwikkeling past binnen de mogelijkheden van een in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid, adviseren wij daarvan gebruik te maken voordat de Omgevingswet inwerking treedt. Dit beperkt procedurele risico’s en het risico dat afbreuk wordt gedaan aan de plannen. Er kan na inwerkingtreding van de Omgevingswet geen beroep meer worden gedaan op de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan. Onder de Omgevingswet moet óf het gehele bestemmingsplan c.q. omgevingsplan gewijzigd worden óf dient een vergunning aangevraagd te worden. Het is niet duidelijk hoe onder de Omgevingswet de wijzigingsprocedure in de praktijk zal uitwerken, hoe lang de doorlooptijden zijn en hoe de jurisprudentie zich zal ontwikkelen. De kans bestaat dat het langer zal duren om tot een onherroepelijk gewijzigd omgevingsplan te komen dan met toepassing van de huidige wijzigingsbevoegdheid.
 
Ook bevelen wij aan om in nu nog vast te stellen bestemmingsplannen waar nodig nog wél een wijzigingsbevoegdheid op te nemen, van die wijzigingsbevoegdheid kan immers voor inwerkingtreding van de Omgevingswet eventueel nog gebruik gemaakt worden.
 
Conclusie
Op basis van de huidige regelgeving kan in een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid worden opgenomen. Met de invoering van de Omgevingswet verdwijnt de wettelijke wijzigingsbevoegdheid. Er komt een algemene delegatiemogelijkheid aan B&W. Er bestaat geen overgangsrecht waarmee de bestaande wijzigingsbevoegdheid kan worden toegepast na invoering van de Omgevingswet. De Omgevingswet faciliteert wel twee mogelijkheden om, voor ontwikkelingen die passen binnen een bestaande wijzigingsbevoegdheid, buitenplans af te wijken: i) via een geheel nieuw omgevingsplan; en ii) met een vergunning los van het omgevingsplan. Het delegatiebesluit onder de Omgevingswet kent wel een aantal voordelen ten opzichte van het huidige wijzigingsregime. Toch adviseren wij ten aanzien van bestemmingsplannen die een wijzigingsbevoegdheid bevatten, van die bevoegdheid zo mogelijk gebruik te maken voordat de Omgevingswet inwerking treedt, vooralsnog gepland op 1 januari 2022 om zo procedure risico’s en het risico dat afbreuk wordt gedaan aan de plannen, te minimaliseren.