WERKEN BIJ OVERWATER

Toelichting vakgebied

Voor veel studenten en (net) afgestudeerden is het niet direct duidelijk wat de begrippen grondbeleid en grondpolitiek nu eigenlijk inhouden. Peter Overwater heeft op verzoek van de studievereniging van de Master Real Estate & Housing TU Delft een artikel geschreven voor hun blad Boss Magazine ( april 2011) over grondbeleid en grondpolitiek. Hierna volgt de Nederlandstalige versie van het artikel, zodat studenten en (net) afgestudeerden een idee kunnen opdoen van wat het vakgebied van Overwater (mede) inhoudt.

NEDERLANDSE GRONDPOLITIEK EN GRONDBELEID: NU EN STRAKS

1. Inleiding
Bij grond gaat het om emotie (vaak is grond al generaties lang eigendom van de zelfde familie), macht (wie de grond heeft, die heeft ook het recht om daar een nieuwe bestemming als bijvoorbeeld woningbouw op te realiseren) en vaak over veel geld (grond is in Nederland schaars als gevolg van de relatief hoge bevolkingsdichtheid en dus duur).
De overheid bemoeit zich mede daarom intensief met met name het toekomstige gebruik van de grond.
Om het toekomstige gebruik te reguleren beschikt de overheid als belangrijkste instrument over de Wet ruimtelijke ordening, waarmee door bestemmingsplannen de toekomstige bestemmingen worden vastgelegd.
Uitgangspunten zijn daarbij:
- dat een grondeigenaar in principe zelf de nieuwe bestemming op zijn grond mag realiseren;
- dat de overheid de nieuwe bestemming daadwerkelijk wil (laten) realiseren en de kosten van de overheid die ontstaan door het realiseren van een nieuwe bestemming uit de grondopbrengst wil laten betalen (kosten verhaal).

Vragen die daarbij aan de orde komen zijn: hoe kan de overheid er voor zorgen dat de nieuwe bestemming daadwerkelijk wordt gerealiseerd en waar komt het geld vandaan om de nieuwe bestemming te realiseren.
Voor het kunnen beantwoorden van deze vragen is kennis vereist van de grondpolitiek en het grondbeleid.
Grondpolitiek gaat over de vraag aan wie de meerwaarde toekomt die ontstaat doordat grond een economisch lucratieve nieuwe bestemming krijgt. Grondbeleid kan worden gedefinieerd als overheidbeleid gericht op het tijdig realiseren van nieuwe (bouw) locaties.
Hierna wordt de stand van zaken en de te verwachten ontwikkelingen van de grondpolitiek en het grondbeleid beschreven.

2. Grondpolitiek
2.1 Stand van zaken.
Grondpolitiek (in de zin van aan wie komt de niet agrarische meerwaarde van grond toe), is in Nederland een politiek beladen onderwerp, waar door de politiek veelal over wordt gezwegen, omdat het om een zeer emotioneel en principieel onderwerp gaat waar politiek in het verleden al veel brokstukken door zijn ontstaan. Zo is op 22 maart 1977 het kabinet Den Uyl gevallen, naar aanleiding van een discussie over grondbeleid.
Het kabinet had voorgesteld grondeigenaren, die hun grond moeten verkopen om een nieuwe bestemming feitelijk mogelijk te maken voortaan niet meer de verkeerswaarde van de grond te betalen, maar de gebruikswaarde .
De verkeerswaarde houdt in dat de prijs mede kan worden bepaald door de toekomstige bestemming, van bijvoorbeeld woningbouwgrond (de waarde in het economische verkeer).
De gebruikswaarde houdt in dat de prijs wordt bepaald door het feitelijke gebruik op basis van de oude bestemming.
Dit betekent dus voor een stuk landbouwgrond dat is gelegen naast een zich uitbreidende gemeente dat:
- of de agrarische waarde van bijvoorbeeld € 6,00 per m² vermeerderd met de toekomstige waarde van bouwgrond ( de verwachtingswaarde) van bijvoorbeeld € 30,00 per m², ofwel € 36,00 per m² wordt betaald ( de verkeerswaarde);
- of alleen de agrarische waarde van € 6,00 per m² wordt betaald (de gebruikswaarde).
De toenmalige regering beargumenteerde het voorstel om voortaan alleen nog maar de gebruikswaarde te betalen door te stellen: voor de grondeigenaar is het een toevallige omstandigheid of zijn grond in de toekomst voor andere doeleinden, bijvoorbeeld bebouwing, zal worden gebruikt. Voorts bepaalt de overheid in belangrijke mate, vooral door bestemmingsvoorschriften, de richting waarin de bebouwing zich zal ontwikkelen, of welke de aard van de toegelaten bebouwing zal zijn. De regering acht het dan ook gerechtvaardigd dat maatregelen worden getroffen om te bereiken dat de waardestijging van onroerend goed, welke door de aldus gegeven gebruiksmogelijkheid ontstaat, niet zonder meer aan de grondeigenaar ten deel valt .
De tegenstanders van het voorstel stelden: de werkelijke waarde omvat ook de verwachtingswaarde die bestaat uit autonome factoren, overheidsbeslissingen en overheidsinvesteringen. Voor de waardeontwikkeling weegt het zwaarst de autonome factor, die wordt veroorzaakt door de toenemende behoefte aan bouwgrond, een behoefte die de overheid niet creëert maar slechts reguleert. Ook werd gesteld dat het voorstel strijdig was met de beginselen van het eigendomsrecht, zijnde het meest omvattende recht.
Na de val van het kabinet Den Uyl is het initiatief voorstel is ingetrokken en dit onderwerp is sindsdien door de politiek niet meer op de agenda gezet.

Op dit moment heeft een eigenaar van grond waarop een andere bestemming wordt gerealiseerd nog steeds recht op een prijs gebaseerd op de verkeerswaarde.

De discussie heeft zich daarna verlegd naar het onderwerp kostenverhaal.
Daarmee wordt bedoeld, het de kosten van het realiseren van een nieuwe bestemming laten betalen (verhalen op) uit de grondopbrengst van die nieuwe bestemming. Het komt er op neer dat de discussie over aan wie komt de meerwaarde van een nieuwe locatie toe, daarbij onderhuids is voortgezet, doordat wordt geprobeerd de wetgever zoveel mogelijk posten onder de te verhalen kosten te laten schuiven en zo de ontstane meerwaarde af te romen.
Daarbij gaat het om het volgende. Iedereen is het er wel over eens dat de kosten van de weg, de riolering, de openbare verlichting etc. van een nieuwe bouwlocatie ten laste van die bouwlocatie moeten komen. Dat kan gebeuren doordat de ontwikkelaar/bouwer die openbare voorzieningen voor de gemeente aanlegt, dan wel doordat de ontwikkelaar/bouwer aan de gemeente betaalt voor het door de gemeente aanleggen van die openbare voorzieningen.
De discussie gaat dan over wat de grens is van de te verhalen kosten. Er zijn partijen die:
- stellen dat alle meerwaarde van grond die ontstaat door een nieuwe bestemming moet toekomen aan de overheid (bijvoorbeeld door middel van een belastingheffing);
- stellen dat die meerwaarde moet worden gebruikt voor het betalen van overheid doelen ook als die niet het directe gevolg zijn het realiseren van een nieuwe bestemming (bijvoorbeeld het bij een gebiedsontwikkeling betrekken van een grote oppervlakte natuur en dat laten betalen uit de grondopbrengst voor te bouwen woningen);
- stellen dat alleen die kosten verhaald mogen worden die het rechtstreekse gevolg zijn van het realiseren van een nieuwe bestemming.

Deze discussie heeft geleid tot de Afdeling Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening waar het kostenverhaal in de wet is verankerd .
Op dit moment mag de overheid de kosten verhalen:
- tot maximaal de ontstane meerwaarde als gevolg van de nieuwe bestemming;
- voor zover het betreft kostenposten die gelimiteerd zijn vastgelegd in de wet
(ruwweg gaat het om: de plankosten, de kosten van het aanlegen van publieke voorzieningen, sloopkosten, saneringskosten en het aan de nieuwe bestemming toe te rekenen deel van bovenwijkse voorzieningen als een rotonde);
- voor zover en in de mate waarvan de kosten het directe gevolg zijn van het realiseren van de nieuwe bestemming.

2.2 De te verwachten ontwikkeling van de grondpolitiek.
- Door de huidige economische en financiële crisis moet de overheid bezuinigen en zijn er dus steeds minder algemene middelen (subsidies) beschikbaar voor het realiseren van nieuwe bestemmingen. Dat zal de druk vergroten op het aanwenden van de waardeontwikkeling van grond en vastgoed voor het betalen van posten die niet kwalificeren als kosten. Dat proces kan nog worden versterkt doordat de overheid haar focus voor het realiseren van nieuwe bestemmingen voor woningbouw heeft verlegd naar de stad (binnen stedelijke ontwikkelingen), wat veel duurder is dan het realiseren van woningbouw in de zogenaamde uitleg gebieden (het bouwen in de 'wei'). Dit zal er toe kunnen leiden dat de grens bij kostenverhaal, voor zover en in de mate waarvan de kosten het directe gevolg zijn, ter discussie zal worden gesteld.
- Het is interessant om te zien dat er allerlei onderzoeken worden verricht naar methodes hoe die meerwaarde kan worden afgeroomd, waarbij er zonder meer van wordt uitgegaan dat dat wenselijk is en dus aan de principiële discussies, aan wie komt de meerwaarde toe en is het redelijk om het kostenverhaal te beperken tot met een locatie samenhangende kosten, geen aandacht wordt besteed .
- Het is al heel lang de bedoeling om de Onteigeningswet een keer fundamenteel te herzien (deze dateert uit 1851, is talloze keren aangepast en daardoor een lastig toepasbare lappendeken geworden). Te verwachten valt dat bij die herziening de discussie over het vergoeden aan een eigenaar van de waarde in het economisch verkeer, de verkeerswaarde van de grond versus het betalen van de gebruikswaarde van de grond, weer in volle hevigheid zal losbarsten.
- Ook is het duidelijk dat door de economische crisis en de crisis in de bouw, woningen niet meer ongelimiteerd als financieringsinstrument gebruikt kunnen worden voor grootschalige ontwikkelingen (gebiedsontwikkelingen). Dit heeft gevolgen voor het wel of niet doorgaan van grootschalige gebiedsontwikkelingen.

3. Grondbeleid
3.1 Stand van zaken

Overheden formuleren doelstellingen voor de verdere (ruimtelijke) ontwikkeling van hun grondgebied.
Nadat de doelstellingen zijn geformuleerd gaat een gemeente over tot het voeren van grondbeleid, gericht op het feitelijk realiseren van nieuwe bestemmingen.
In het verleden, tot de jaren tachtig van de vorige eeuw lag het accent bij het door de gemeente zelf kopen van grond. Waarna de gemeente het bestemmingsplan vaststelde, de grond bouwrijp maakte en bij de uitgifte van de grond voorwaarden dicteerde, gericht op het realiseren van de nieuwe bestemming. Dit beleid staat bekend als actief grondbeleid.
Een bijkomende, informele, doelstelling van het actieve grondbeleid is het maken van winst door de gemeente; die bestaat dan uit het positieve verschil tussen de verkoopopbrengsten van de bouwgrond en de door de gemeente te maken kosten die het rechtstreekse gevolg zijn van het verwerven en bouwrijp maken van een bouwlocatie.
Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw kopen bouwers en projectontwikkelaars (ook) toekomstige bouwgrond. Zij doen dat om bouwvolume te verwerven (nodig voor de continuïteit van de onderneming), om een betere onderhandelingspositie te creëren ten opzichte van de gemeente en om invloed uit te kunnen oefenen op de kwaliteit van de plannen.
Daarnaast zullen ook bouwers en projectontwikkelaars proberen behalve met de opstapexploitatie ook winst te maken op de grondexploitatie. De rol van de gemeente bestaat dan niet uit het zelfrealiseren van bouwlocaties, maar haar rol spitst zich toe op het toetsen van bouwaanvragen en het maken van bestemmingsplannen. In het rapport “Ruimtelijk Ontwikkelingsbeleid en grondwaardestijging, een voorstudie voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening” is dit als volgt omschreven: “Sinds enkele jaren is er veel veranderd op de grondmarkt. Private partijen spelen meer en meer een rol bij grondontwikkeling, vooral bij woningbouw, en actief grondbeleid (verwerving, bouwrijp maken, uitgifte) door gemeenten neemt af. Grondprijzen stijgen, soms wordt gespeculeerd en eenduidigheid over wie wat betaalt ontbreekt” .
Dit model wordt passief of faciliterend grondbeleid genoemd.

De vroeger veel gebruikte begrippen actief grondbeleid (waarbij de gemeente aankocht) en passief grondbeleid (waarbij de ontwikkelaar aankocht en de gemeente geacht werd alleen maar vergunningen te verlenen) zijn inmiddels achterhaald.
Er is geen locatie in Nederland die wordt ontwikkeld zonder dat er tussen de gemeente en marktpartijen wordt onderhandeld en samengewerkt. De overheid kan daarbij een initiërende en regisserende rol spelen, als zij bereid is om met marktpartijen (grondeigenaren, bouwers/ontwikkelaars, corporaties) op voet van gelijkheid samen te werken om een locatie te ontwikkelen. Wanneer samenwerken niet lukt, kan de gemeente de locatieontwikkeling afdwingen door de inzet van haar publiekrechtelijke instrumenten. Waarbij het zaak is de grondbeleidsinstrumenten in onderlinge samenhang toe te passen. Dit is benoemd als sturen grondbeleid
Gemeenten beschikken daarbij over de navolgende privaatrechtelijke en publiekrechtelijke grondbeleidsinstrumenten:
- het zelf professioneel actief zijn op de markt voor het kopen van grond. Gemeenten kopen zelf ook nog steeds grond aan in concurrentie met marktpartijen.
- het toepassen van de Wet voorkeursrecht gemeenten.
Als een voorkeursrecht is gevestigd door een gemeente moet een eigenaar die wil verkopen, zijn grond eerst te koop aanbieden aan de gemeente.
- het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten met bouwers/ontwikkelaars.
In samenwerkingsovereenkomsten worden afspraken gemaakt over het kostenverhaal, de inrichting van het openbaar gebied, het bouwprogramma en de taakverdeling tussen de betrokken partijen. Er geldt hierbij contractsvrijheid.
- het toepassen van de Afdeling Grondexploitatie van de Wro.
Als er niet voor het hele plangebied samenwerkingsovereenkomsten zijn gesloten, moet en gemeente voor een plan met woningbouw tegelijkertijd met het vaststellen van het bestemmingsplan een exploitatieplan vaststellen. Op basis van een exploitatieplan worden de kosten van de overheid dan verhaald door het heffen van een exploitatiebijdrage die moet worden betaald bij de uitgifte van de bouwvergunning.
- het toepassen van de Onteigeningswet.
Als het niet lukt om een eigenaar van grond vrijwillig te laten verkopen en een eigenaar niet in staat en bereid is het plan te realiseren zoals de gemeente dat wil, kan een gemeente onteigenen.
Een grondeigenaar heeft dan recht op een volledige schadeloosstelling, die bestaat uit de vermogensschade, de inkomensschade en de bijkomende schades die worden geleden als gevolg van de onteigening.

3.2 De te verwachten ontwikkeling van het grondbeleid.
- van gebieds ontwikkeling naar locatie ontwikkeling.
Een van de speerpunten van het huidige planologische (rijks) beleid is het thema gebiedsontwikkeling. Dat wordt beschreven als een manier van werken waarbij overheden, particuliere partijen en andere betrokkenen in een gebied komen tot een samenhangende planning en uitvoering van ruimtelijke projecten met zowel rode
(woningbouw en industrie), groene (natuur) als blauwe (water) functies. Op dit moment lijkt het tij te keren voor dit soort grote projecten. Begin november 2010 heeft de provincie Noord-Holland 'de stekker' uit de gebiedsontwikkeling Wieringerrandmeer getrokken en het lijkt erop dat als gevolg van het regeerakkoord het project Oostvaarderswold in de Flevopolder is afgeblazen. Dit soort, misschien ook wel megalomane projecten, lijken hun langste tijd te hebben gehad, het economische tij zit tegen en rood kan niet meer voor groen betalen. Zodat het logisch lijkt dat het concept van gebiedsontwikkeling zal worden vervangen door veel kleinere projecten, in de vorm van locatie ontwikkelingen.
- Het toenmalige kabinet Balkenende heeft per brief d.d. 4 maart 2010 aangekondigd dat het nieuwe kabinet binnen één jaar na aantreden met een wetsvoorstel zal komen om de Onteigeningswet ingrijpend te herzien. Verwacht mag worden dat de discussie over het vergoeden van de verkeerswaarde dan wel de gebruikswaarde dan weer zal losbarsten.

Met bovenstaande is geprobeerd een tour de horizon te schetsen van de grondpolitiek en het grondbeleid in Nederland. Het gaat om grote belangen en grote bedragen, ofwel een onderwerp dat er toe doet. Het valt op dat dit onderwerp met de bijbehorende juridische instrumenten voor zover ik weet nergens in Nederland integraal op een universiteit wordt gedoceerd en dat de (operationele) kennis over dit onderwerp in de praktijk moet worden opgedaan. Studenten die geïnteresseerd zijn in dit onderwerp zijn op ons kantoor welkom voor het lopen van stages of het verrichten van onderzoek om zo nader kennis te maken met de zeer veel omvattende praktijk van het grondbeleid.

Geschreven door Mr. P.S.A. (Peter) Overwater (1956)
Na zijn studie rechten in Leiden is hij in 1982 gaan werken als advocaat en bij het rentmeesterskantoor en taxatie en onteigeningsbureau Overwater in Strijen. Het kantoor dateert uit 1804 en Overwater is de achtste generatie Overwater die aan het kantoor verbonden is.
Als advocaat heeft hij zich gespecialiseerd in het toepassen van grondbeleidsinstrumenten, zoals dat van de onteigening. In 1997 is hij gestopt als advocaat en full time als rentmeester en grondzakendeskundige gaan werken bij Overwater Rentmeesterskantoor (beheert agrarisch vastgoed), Overwater Grondbeleid Adviesbureau (past grondbeleidinstrumenten toe) en Overwater Kenniscentrum (levert kennis over grondbeleid) in Strijen.
Zijn specialismen zijn:

• Strategisch adviseren over beheer en beleggen in agrarisch vastgoed
• Deskundige (voorzitter) in rechtbank- en schadecommissies
• Arbitrage
• Het publiceren en geven van lezingen en cursussen over pacht en grond(beleid) zaken